Η
έκταση της υποχρέωσης συμμόρφωσης της διοίκησης στο ακυρωτικό
αποτέλεσμα δικαστικών αποφάσεων (όλα τα "λεφτά" στο τέλος της ανάλυσης,
για να δείτε πόσο "πονηρά" σκέφτηκαν κάποιοι με το νόμο Κατρούγκαλου) :
1.Σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος, «η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης».
2.Σύμφωνα με το άρθρο 50 παρ. 4 του ΠΔ 18/1989 οι διοικητικές αρχές, σε εκτέλεση της υποχρέωσής τους κατά το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος πρέπει να συμμορφώνονται, κατά περίπτωση, με θετική ενέργεια προς το περιεχόμενο της απόφασης του ΣτΕ ή να απέχουν από κάθε ενέργεια που είναι αντίθετη προς όσα κρίθηκαν από αυτό. Ο παραβάτης, εκτός από τη δίωξη κατά το άρθρο 259 του Ποινικού Κώδικα υπέχει και προσωπική ευθύνη προς αποζημίωση.
3.Ανάλογο περιεχόμενο έχει και το άρθρο 198 ΚΔΔικ σχετικά με την υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης σε αποφάσεις που εκδίδονται επί του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής. Τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης θεσπίζει ο Ν. 3068/2002, οι βασικές διατάξεις του οποίου ορίζουν τα εξής:
Άρθρο 1
Το Δημόσιο, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και τα λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου έχουν υποχρέωση να συμμορφώνονται χωρίς καθυστέρηση προς τις δικαστικές αποφάσεις και να προβαίνουν σε όλες τις ενέργειες που επιβάλλονται για την εκπλήρωση της υποχρέωσης αυτής και για την εκτέλεση των αποφάσεων.
…..
Άρθρο 5 1. Η μη εκπλήρωση των υποχρεώσεων που προβλέπονται στο Κεφάλαιο Α΄ του νόμου αυτού ή η προτροπή σε μη εκπλήρωση συνιστά ιδιαίτερο πειθαρχικό παράπτωμα για κάθε αρμόδιο υπάλληλο.
....
Ερμηνεύοντας τις ανωτέρω διατάξεις, το ΝΣΚ, σε μεγάλο αριθμό γνωμοδοτήσεών του δέχεται ότι αυτές (οι διατάξεις) επιβάλλουν την υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφώνεται απροφασίστως και χωρίς οποιαδήποτε καθυστέρηση στις αποφάσεις των δικαστηρίων (ΓΝΜ ΝΣΚ 130/2012, 137/2012, 154/2012).
Επίσης, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται παγίως ότι «η συμμόρφωση της διοικήσεως προς τις ακυρωτικές αποφάσεις πρέπει, να είναι πλήρης και, κατά το δυνατόν, άμεση, υπό την έννοια ότι μετά την δημοσίευση της αποφάσεως η αρμόδια αρχή οφείλει να προβαίνει σε κάθε ενέργεια που είναι απαραίτητη για την υλοποίηση του ακυρωτικού αποτελέσματος και δεν δύναται να αδρανεί επικαλούμενη λόγους οι οποίοι δεν εδράζονται σε συνταγματικές διατάξεις, διότι άλλως αναιρείται ο σκοπός της θεσπίσεως της διατάξεως του άρθρου 95 παρ. 5 του Συντάγματος» (βλ. ΣτΕ 1995, 1518/2014, 2559/2011, 677/2010, 2557/2006, 3191/2005 και 21/2008, 43/2010 αποφάσεις του Συμβουλίου του άρθρου 2 του Ν. 3068/2002).
Μάλιστα το ΣτΕ είναι ιδιαιτέρως αυστηρό σε θέματα μη συμμόρφωσης ή καθυστέρησης και προσφάτως δέχθηκε τα εξής, όσον αφορά την καθυστέρηση της Διοίκησης να συμμορφωθεί στην απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 2192/2014 που ακύρωσε την υπουργική απόφαση περί καθορισμού του χρόνου και του τρόπου επιστροφής των ποσών που προέκυψαν από την αναδρομική μείωση των αποδοχών των αστυνομικών υπαλλήλων της ΕΛΑΣ:
«Η διοίκηση, παρά την παρέλευση χρονικού διαστήματος μείζονος του διμήνου από την δημοσίευση της αποφάσεως (13-6-2014), σε ουδεμία ενέργεια προς υλοποίησή της προέβη. Και ναι μεν, λόγω των εγγενών δυσχερειών που συνδέονται με την εφαρμογή της αποφάσεως αυτής, εχούσης σημαντικές δημοσιονομικής φύσεως συνέπειες, οι οποίες πράγματι πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο επισταμένης μελέτης εκ μέρους των αρμοδίων υπηρεσιών, δεν θα μπορούσε να απαιτηθεί από τη διοίκηση η άμεση λήψη όλων των αναγκαίων για την υλοποίηση της αποφάσεως μέτρων εντός του, κατά τα ανωτέρω, χρονικού διαστήματος. Πλην, όμως, η διοίκηση θα έπρεπε να έχει ήδη εκκινήσει τη διαδικασία αυτή και να έχει, τουλάχιστον, καταλήξει σε συγκεκριμένες εκτιμήσεις ως προς τις δημοσιονομικές συνέπειες της αποφάσεως και τον τρόπο αντιμετωπίσεώς τους, να έχει δε δρομολογήσει τη διαδικασία επιστροφής των αποδοχών που οι υπάλληλοι της Ελληνικής Αστυνομίας υποχρεώθηκαν να επιστρέψουν λόγω της αναδρομικής εφαρμογής του ν. 4093/2012 και εν συνεχεία την αποκατάσταση του μισθολογίου τους. Δεν συνιστά, αντιθέτως, συμμόρφωση της διοικήσεως η αόριστη αναφορά περί αποτιμήσεως του εν γένει δημοσιονομικού κόστους που συνεπάγεται η εφαρμογή της, ούτε, άλλωστε, η εκδήλωση της σαφούς προθέσεώς της για εφαρμογή της επίμαχης δικαστικής αποφάσεως και η αδιάστικτη αναγνώριση της αντίστοιχης υποχρεώσεώς της. Εξ άλλου τα αναφερόμενα στις απόψεις της Διοικήσεως, με τα οποία επιχειρείται σύνδεση του ζητήματος της συμμορφώσεως προς τις προβλέψεις διαφόρων νομοθετημάτων (π.χ. ν. 4263/2014) ή τη διαπραγμάτευση του ίδιου ζητήματος με την λεγόμενη Τρόικα, δεν συνιστούν νόμιμα εμπόδια για την αιτούμενη συμμόρφωση ούτε δικαιολογούν προσωρινή αποχή από αυτήν, ως μη βασιζόμενα σε κάποια συνταγματική διάταξη ή αρχή» (πρακτικό 10/2014 του Τριμελούς Συμβουλίου του Συμβουλίου της Επικρατείας).
Στις δικαστικές αποφάσεις που δημιουργούν υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης, κατά τα άρθρα 95 παρ. 5 του Συντάγματος και 1 του Ν. 3068/2002, περιλαμβάνονται και εκείνες που εκδίδονται κατά τη διαδικασία παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος (ΣτΕ 2599/1998, Ολ 2040/2007, 1538/2015 7μ καθώς και 60/2006 και 77/20009 αποφάσεις του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ του άρθρου 2 του Ν. 3068/2002), όπως επίσης και οι προσωρινές διαταγές που χορηγούνται επί αιτήσεων παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας (βλ. 60/2006, 15/2007, 7, 75, 106/20009 αποφάσεις του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ του άρθρου 2 του Ν. 3068/2002).
Ι. Θετική και αποθετική συμμόρφωση
4. Σημειώνεται, κατ’αρχάς, ότι υποχρέωση συμμόρφωσης και δεδικασμένο διακρίνονται μεν αλλά ταυτόχρονα τελούν σε εσωτερική συνάφεια μεταξύ τους, με την έννοια ότι η έκταση της συμμόρφωσης αποτελεί συνάρτηση του συγκεκριμένου κριθέντος ζητήματος με την απόφαση που εξοπλίζεται με ισχύ δεδικασμένου και προς την οποία πρέπει να συμμορφωθεί η Διοίκηση. Άλλωστε, κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, «κατά τις διατάξεις της παραγράφου 5 του άρθρου 95 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρηση του έτους 2001, και των παραγράφων 4 και 5 του άρθρου 50 του Π.Δ. 18/1989, η ακύρωση διοικητικής πράξεως επαναφέρει την υπόθεση στον χρόνο έκδοσης της πράξης που έχει ακυρωθεί. Η νέα πράξη που τυχόν εκδίδει η Διοίκηση ανατρέχει αναγκαίως στον χρόνο εκείνο και διέπεται κατ’ αρχήν από το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε τότε και όχι από το ισχύον κατά τον χρόνο κατά τον οποίο λαμβάνουν χώραν οι ενέργειες συμμορφώσεως προς την ακυρωτική απόφαση (ΣτΕ 3627/2004, 1871, 1523/2003). Περαιτέρω, η Διοίκηση, μετά την έκδοση ακυρωτικής αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, υποχρεούται να συμμορφωθεί προς αυτήν και μάλιστα όχι μόνο να θεωρήσει ως ανίσχυρη και μη υφιστάμενη στον νομικό κόσμο την ακυρωθείσα διοικητική πράξη, αλλά να προβεί σε θετικές ενέργειες για την αναμόρφωση της νομικής καταστάσεως που προέκυψε αμέσως ή εμμέσως από την ακυρωθείσα πράξη, ανακαλούσα ή τροποποιούσα τις σχετικές στο μεταξύ εκδοθείσες πράξεις ή εκδίδουσα άλλες με αναδρομική ισχύ για να αποκαταστήσει τα πράγματα στην θέση στην οποία θα ευρίσκοντο αν από την αρχή δεν είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα πράξη. Το ειδικότερο περιεχόμενο και η έκταση των υποχρεώσεων της Διοικήσεως προσδιορίζονται από το αντικείμενο της απαγγελομένης ακυρώσεως, δηλαδή από το είδος και την φύση της ακυρούμενης πράξεως, καθώς και από την κρίση ή τις κρίσεις για τα ζητήματα που εξέτασε και για τα οποία αποφάνθηκε το Δικαστήριο στο αιτιολογικό της αποφάσεώς του, δημιουργώντας δεδικασμένο ως προς αυτά στη συγκεκριμένη περίπτωση" [ΣτΕ 2040/2013 2228/2005, Ολ 1681/2002, 441/2001].
5. Σύμφωνα με τη διάκριση που συνάγεται από τα άρθρα 50 παρ. 4 ΠΔ 18/1989 και 198 παρ. 1 του ΚΔΔικ, η εξωδικαστική ενέργεια του δεδικασμένου, όπως καλείται η υποχρέωση της Διοίκησης προς συμμόρφωση στην ακυρωτική δικαστική απόφαση, έχει δύο εκδηλώσεις, μια αρνητική και μια θετική. Ακριβέστερα, αποθετική συμμόρφωση της διοίκησης σε δικαστική απόφαση είναι η υποχρέωσή της να απέχει από κάθε ενέργεια αντίθετη προς τα κριθέντα με την απόφαση, δηλαδή να απέχει από την εκτέλεση της ακυρωθείσας πράξης και να μην επαναλάβει την πράξη ή τη συμπεριφορά που έχει ελεγχθεί ως παράνομη. Αντίστοιχα, θετική συμμόρφωση της διοίκησης σε δικαστική απόφαση είναι η υποχρέωσή της να προβαίνει σε κάθε ενέργεια που επιτάσσει η απόφαση ώστε να αποκατασταθεί η διαταραχθείσα νομιμότητα. Στην πραγματικότητα, η υποχρέωση συμμόρφωσης συνίσταται σε πλέγμα υποχρεώσεων προς πράξεις ή παραλείψεις και η διάκριση είναι σχηματική και απλουστευτική, γίνεται δε για παιδαγωγικούς λόγους.
Α. Μορφές αποθετικής συμμόρφωσης - Απαγόρευση εφαρμογής και εκτέλεσης της πράξης
6. Αποθετική συμμόρφωση σημαίνει ότι η Διοίκηση δεν μπορεί να εκτελέσει υλικώς ή νομικώς την ακυρωθείσα πράξη. Απαγορεύεται συνεπώς και η έκδοση, εφαρμογή, ή εκτέλεση νέων πράξεων που στηρίζονται ή αναφέρονται στην ακυρωθείσα [ΣτΕ 965/1991]. Για παράδειγμα, υποχρεούται να μη λάβει υπόψη τη διανυθείσα υπηρεσία επί τη βάσει διορισμού που ακυρώθηκε ή να μη συνεκτιμήσει την ακυρωθείσα πράξη απόλυσης ως δυσμενές στοιχείο κρίσης για την περαιτέρω σταδιοδρομία του υπαλλήλου.
- Απαγόρευση έκδοσης πράξης όμοιας με την ακυρωθείσα
7. Αποθετική συμμόρφωση σημαίνει και την απαγόρευση επανέκδοσης της ίδιας κατά περιεχόμενο πράξης με την ακυρωθείσα, με την ίδια τυπική ή ουσιαστική πλημμέλεια. Η απαγόρευση καλύπτει και την έκδοση πράξης εμμέσως όμοιας με την ακυρωθείσα (πχ μετά την ακύρωση μετάθεσης για λόγους πολιτικής εκκαθάρισης, διατάσσεται μετάθεση του ίδιου υπαλλήλου προς το συμφέρον της υπηρεσίας). Την υποχρέωση συμμόρφωσης υπό την έννοια αυτή υπέχει η Διοίκηση και επί αποφάσεων προσωρινής δικαστικής προστασίας. Επειδή όμως η αναστολή διοικητικής πράξης σημαίνει αναστολή της εκτέλεσης και όχι της ισχύος της, η διοίκηση παρατείνοντας την ισχύ πράξης που ανεστάλη δεν παραβιάζει την υποχρέωση συμμόρφωσης [ΣτΕ ΕΑ 560/1998].
Β. Όρια της αποθετικής συμμόρφωσης - Νέα πραγματικά ή νομικά δεδομένα
8. Η αποθετική υποχρέωση συμμόρφωσης κάμπτεται και η Διοίκηση μπορεί να εκδώσει πράξη όμοια προς ακυρωθείσα εφόσον η νέα πράξη βασίζεται σε νέα πραγματικά ή νομικά δεδομένα, τα οποία δεν αποτέλεσαν αντικείμενο κρίσης κατά την προηγούμενη δίκη [ΣτΕ 1235/2007, 2997/2003, 3126/1992]. Ειδικότερα, ως προς τα νομικά δεδομένα η Διοίκηση δικαιούται να βασίσει την όμοια νεώτερη πράξη της σε διαφορετικές διατάξεις μεταγενέστερου νόμου (αναδρομικής ισχύος) μη ισχύοντος κατά τον χρόνο έκδοσης της δικαστικής απόφασης, οι οποίες διαφοροποιούν σε σχέση με τον προϊσχύσαν καθεστώς τα περιστατικά [ΣτΕ Ολ 161/2010, 1235/2007 :Εφαρμογή από τη Διοίκηση, κατά την έκδοση της νεώτερης ανακλητικής πράξης, άλλων διατάξεων από εκείνες που είχαν εφαρμοστεί στην πρώτη ανακλητική πράξη, η οποία ακυρώθηκε και μη ταύτιση των διοικητικής φύσεως ζητημάτων]. Μπορεί επίσης να προβεί σε νέα ερμηνεία και εφαρμογή των παλαιοτέρων διατάξεων, υπό την προϋπόθεση ότι δεν έγινε έρευνα και κρίση επ’αυτών από το δικάσαν δικαστήριο άμεσα ή έμμεσα. Ανάλογα και ως προς τα πραγματικά δεδομένα, η Διοίκηση μπορεί να επαναλάβει την παλαιότερη πράξη της βασιζόμενη σε νέα πραγματικά δεδομένα ή σε νέα εκτίμηση των παλαιών, εφόσον δεν υφίσταται αντίστοιχη κρίση του δικάσαντος δικαστηρίου [ΣτΕ 1070/2008, 3320/2003, 4637/1995].
9. Ενδιαφέρον παρουσιάζει η σχέση του κανόνα της υποχρεωτικής επανάληψης της διαδικασίας με τους κανόνες των άρθρων 50 παρ. 4, 5 του ΠΔ 18/1989 και 197-198 του ΚΔΔικ [ΣτΕ 3126/1992: η Διοίκησις, κατ’ αρχήν, δεν κωλύεται, επιλαμβανομένη μετά ακυρωτικήν απόφασιν διοικητικού δικαστηρίου, να εξετάση την όλην υπόθεσιν από πραγματικής και νομικής φύσεως και μεταβάλη ενδεχομένως την πραγματικήν βάσιν της υποθέσεως ή τους επί ταύτης εφαρμοστέους κανόνας, υπό την προϋπόθεσιν όμως πάντοτε ότι η νέα πράξις αυτής θέλει στηριχθή εις ερμηνείαν και εφαρμογή διατάξεως ή εκτίμησιν πραγματικών περιστατικών, περί των οποίων δεν εγένετο έρευνα και κρίσις δια της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου˙ ΣτΕ 1143/1995, ΣτΕ 2549/2013: κατ’ αρχήν, τα όργανα του Ι.Κ.Α. δεσμεύονται από το δεδικασμένον, το οποίον παράγεται από αποφάσεις διοικητικών δικαστηρίων και του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως προς το κριθέν με τας αποφάσεις αυτάς ζήτημα και αίρεται, ως προς το ζήτημα αυτό η υποχρέωσις των οργάνων του Ι.Κ.Α. προς ανάκλησιν ή τροποποίησιν παρανόμου και οριστικής πράξεως (ΣτΕ 291/1995 7μ, 1143/1995 7μ, 2807/1998 κ. ά., πρβλ. ΣτΕ 1353/2011 ). Εν τούτοις, έχει γίνει δεκτόν ότι εις περιπτώσεις, κατά τας οποίας το κριθέν με δύναμιν δεδικασμένου ζήτημα αφεώρα εις την ασφαλιστικήν σχέσιν, όπως αυτή διεμορφούτο βάσει συγκεκριμένου νομοθετικού καθεστώτος, το Ι.Κ.Α., εις περίπτωσιν μεταβολής του διέποντος την ασφαλιστικήν σχέσιν ως άνω νομοθετικού καθεστώτος, έχει υποχρέωσιν να επανεξετάση άσφαλιστικήν υπόθεσιν, επί τη υποβολή σχετικού αιτήματος, παρά το ότι το τιθέμενον ζήτημα είχε κριθή με δύναμιν δεδικασμένου βάσει διατάξεων προϊσχύσαντος νομοθετικού καθεστώτος, και, κατά συνέπειαν, η απορρίπτουσα την αίτησιν επανεξετάσεως πράξις των οργάνων του Ι.Κ.Α. είναι εκτελεστή και δύναται να προσβληθή με προσφυγήν ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων (ΣτΕ 1043/2007, 1007/2008, 3316/2008, 1943/2009). Περαιτέρω, επάνοδος της διοικήσεως παρά την ύπαρξιν δικαστικής κρίσεως επί ασφαλιστικού αιτήματος ασφαλισμένου χωρεί εις την ειδική περίπτωση, ως εν προκειμένω κατά την οποία το ασφαλιστικό αίτημα του ενδιαφερομένου είχε απορριφθή λόγω παντελούς ελλείψεως αποδεικτικών στοιχείων, το ζήτημα δε αυτό είχε κριθή με δύναμη δεδικασμένου, στη συνέχεια όμως προέκυψαν τα στοιχεία που απεδείκνυαν το σχετικό ασφαλιστικό του δικαίωμα, τα οποία όμως δεν είχε στη διάθεση του ο ασφαλισμένος κατά την υποβολή του αρχικού του αιτήματος εκ λόγων μη οφειλομένων σε δική του υπαιτιότητα αλλά σε υπαιτιότητα της Διοικήσεως}].Στη συντριπτική πλειοψηφία των περιπτώσεων, ο κανόνας της επανάληψης της διαδικασίας δεν εφαρμόζεται διότι δεν συντρέχουν τα στοιχεία του πραγματικού του, όχι επειδή την εφαρμογή του εμποδίζουν άρθρα 50 παρ. 4, 5 του πδ 18/1989 και 197-198 του ΚΔΔ.
- Απάλειψη της τυπικής πλημμέλειας
10. Αν με τη δικαστική απόφαση ακυρωθεί πράξη για τυπικό λόγο, το αρμόδιο όργανο μπορεί να επαναλάβει την πράξη, αφού τηρήσει προηγουμένως τον τύπο του οποίου η έλλειψη προκάλεσε την ακύρωση της πράξης [ΣτΕ 5133/1995, 3965/2012]. Προϋπόθεση για τη θεραπεία της τυπικής πλημμέλειας είναι, πάντως, η εμπρόθεσμη έκδοση της αρχικής πράξης [ΣτΕ 1240/2008, 3474/2004, 187/2003]. Οι πράξεις αποκατάστασης της τυπικής πλημμέλειας μπορούν να είναι αναδρομικές. Σε κάποιες περιπτώσεις μάλιστα η αρχή της ισότητας επιβάλλει την αναδρομική ισχύ της νέας πράξης στο χρονικό σημείο έκδοσης της ακυρωθείσας [ΣτΕ 3053/1997] .
- Έκδοση νέας αιτιολογημένης πράξης
11. Η Διοίκηση δεν κωλύεται, επιλαμβανόμενη μετά από ακυρωτική απόφαση διοικητικού δικαστηρίου, να εξετάσει την όλη υπόθεση εκ νέου από πραγματικής ή/και νομικής απόψεως και να μεταβάλει την πραγματική βάση της υπόθεσης ή τους κανόνες που πρέπει να εφαρμοστούν, με την προϋπόθεση βεβαίως ότι η ακυρωτική δικαστική απόφαση δεν προέβη σε αντίστοιχη έρευνα και κρίση. Αλλά και στην περίπτωση που η διοικητική πράξη ακυρώθηκε ως αναιτιολόγητη, η Διοίκηση μπορεί να επαναλάβει την κρίση για τη ρύθμιση της συγκεκριμένης σχέσης αναδρομικά [ΣτΕ 2040/2013: η προσβαλλόμενη πράξη, λόγω του αναδρομικού αποτελέσματος των ακυρωτικών αποφάσεων, ανατρέχει στον χρόνο εκδόσεως της αρχικής πράξεως που ακυρώθηκε με την προαναφερθείσα απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 2130/2002, 3454/2002 , 2558/2009 7μ., 783/2012 κ.α.).] και να εκδώσει πράξη με όμοιο περιεχόμενο προς την ακυρωθείσα, αιτιολογώντας πλέον νομίμως την κρίση της [ΣτΕ 224/2011: Σε περίπτωση κατά την οποία ο ακυρωτικός δικαστής κρίνει ότι υφίσταται κατάδηλη υπεροχή του παραλειφθέντος έναντι του προκριθέντος και αναπέμψει την υπόθεση στη Διοίκηση για να παραθέσει ειδική αιτιολογία, το δε Ειδικό Υπηρεσιακό Συμβούλιο αποτύχει και πάλι να αιτιολογήσει νομίμως την παράλειψη αυτή για δεύτερη φορά, τότε συντρέχει υπέρβαση των ακραίων ορίων της διακριτικής ευχέρειας και η Διοίκηση υποχρεούται να επιλέξει και στη συνέχεια να τοποθετήσει τον παραλειφθέντα ως Προϊστάμενο Γενικής Διεύθυνσης˙ ΣτΕ 1070/2008]. Η νέα νόμιμη αιτιολογία μπορεί να λαμβάνει υπόψη της τα νέα πραγματικά δεδομένα που δεν ερευνηθεί κατά τα ανωτέρω. Μπορεί όμως να βασίζεται και σε στοιχεία αντλημένα από την ίδια την ακυρωτική απόφαση, η οποία συχνά άμεσα ή έμμεσα υποδεικνύει την ορθή αιτιολογία. Οι ακυρώσεις και οι εκ νέου αιτιολογημένες αποφάσεις δεν έχουν αριθμητικό ή χρονικό όριο. Αν όμως ενόψει του αριθμού των ακυρωτικών αποφάσεων που προηγήθηκαν στη συγκεκριμένη περίπτωση και της αδυναμίας της Διοίκησης να αιτιολογήσει προσηκόντως τη δυσμενή πράξη της, η πράξη ακυρωθεί πλέον λόγω κακής χρήσης της διακριτικής ευχέρειας, η Διοίκηση έχει πλέον την υποχρέωση να προβεί στις νόμιμες ενέργειες και να εκδώσει θετική πράξη προς τον ενδιαφερόμενο κατά τα κριθέντα στην ακυρωτική απόφαση, χωρίς να μπορεί να επαναλάβει την πράξη με νέα αιτιολογία. Η Διοίκηση οφείλει να προβαίνει αυτεπαγγέλτως στις σχετικές ενέργειες χωρίς όχληση του ενδιαφερομένου.
Γ. Μορφές θετικής συμμόρφωσης
12. Αν και τα όρια μεταξύ θετικής και αποθετικής συμμόρφωσης είναι δυσδιάκριτα, στο πεδίο της πρώτης θα μπορούσαν να καταταγούν οι ακόλουθες περιπτώσεις: - Η υποχρέωση ανάκλησης πράξεων που βασίζονται στην ακυρωθείσα 1.Ο βασικός κανόνας
13. Τόσο η πράξη που ακυρώθηκε όσο και οι ρητώς ή σιωπηρώς συμπροσβληθείσες και συνακυρωθείσες δεν χρειάζεται να ανακληθούν. Απαιτείται όμως η ανάκληση των ατομικών πράξεων που στηρίχθηκαν σε ακυρωθείσα ατομική [ΣτΕ 3433/2010, 1016/2009, 8/2002, 915/2001] .
14. Τονίζεται στο σημείο αυτό ότι οι γενικές αρχές ανάκλησης των παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων αποτελούν σύνθεση της αρχής της νομιμότητας που επιτάσσει την άρση της παρανομίας και, συνακολούθως, την εξαφάνιση της πράξης από την έννομη τάξη, δηλαδή την αναδρομική ανάκλησή της, και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που απαιτούν τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης. Στη στάθμιση των ανωτέρω αρχών προέβη με γενική ρύθμιση ο νομοθέτης στο άρθρο μόνο του ΑΝ 261/1968. Η διάταξη αυτή, που προβλέπει ότι οι «[α]τομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε δια το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου», ρυθμίζει ειδικότερα το ζήτημα του υπολογισμού του ευλόγου χρόνου εντός του οποίου μπορεί να χωρήσει η ανάκληση. Το ζήτημα αν η πάροδος χρόνου μεγαλυτέρου της πενταετίας υπερβαίνει τον εύλογο για την ανάκληση χρόνο κρίνεται από τον διοικητικό δικαστή κατά περίπτωση [ΣτΕ 1204/2012, 1501/2008, 3906/2008, 3447/2007, 227/2006, 895, 2566/2002, 1569/2001]. Το αρμόδιο για την ανάκληση όργανο και η τηρητέα διαδικασία ρυθμίζονται στο άρθρο 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.
15. Τέλος, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ’αρχήν, υποχρέωση, αλλά διακριτική ευχέρεια να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. Εξαίρεση από την ανωτέρω αρχή εισάγει, μεταξύ άλλων, η νομολογία περί υποχρέωσης ανάκλησης ατομικών πράξεων προς συμμόρφωση σε ακυρωτική δικαστική απόφαση. Η ανωτέρω υποχρέωση συμμόρφωσης ισχύει και στις περιπτώσεις που η κρίση για την παρανομία της κανονιστικής ή ατομικής πράξης ή την αντισυνταγματικότητα του νόμου που τις στηρίζει είναι παρεμπίπτουσα.
2. Η υποχρέωση ανάκλησης πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα
16.Η υποχρέωση δεν αφορά μόνο τις στηριζόμενες στην ακυρωθείσα με τη συγκεκριμένη δικαστική απόφαση πράξη, αλλά καλύπτει, υπό συγκεκριμένες, νομολογιακά διαμορφωθείσες προϋποθέσεις, και τις όμοιες προς την ακυρωθείσα πράξεις.
- Προϋποθέσεις κάμψης της αρχής για τις ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις με την ακυρωθείσα οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη τυπικού νόμου ή κανονιστικής πράξης (ΣτΕ 370/1997):
α) με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ή με αμετάκλητη απόφαση τακτικού διοικητικού δικαστηρίου ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη,
β) για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη νόμου αντίθετη προς το Σύνταγμα ή σε κανονιστική πράξη της Διοίκησης που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα,
γ) για την ανάκληση των ομοίου περιεχομένου ατομικών διοικητικών πράξεων με την ακυρωθείσα οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια ανίσχυρη διάταξη τυπικού νόμου ή κανονιστικής πράξης θα υποβληθεί στη Διοίκησηαίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου από φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον,
δ) με την ανάκληση της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης δεν θίγονται δικαιώματα που αποκτήθηκαν καλοπίστως από την εφαρμογή της ή, καίτοι θίγονται τέτοια δικαιώματα, συντρέχουν λόγοι υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος, για τους οποίους επιβάλλεται η ανάκληση.
-Έννομη συνέπεια: εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις αυτές η Διοίκηση έχει υποχρέωση να ανακαλέσει την παράνομη πράξη της, η σχετική δε παράλειψή της, τεκμαιρόμενη με την πάροδο άπρακτου τριμήνου από την υποβολή της αίτησης του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενεργείας προσβλητή με αίτηση ακύρωσης, σύμφωνα με το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989 “κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας”. Πράγματι, η διατήρηση παράνομων διοικητικών πράξεων δεν δικαιολογείται από την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, η οποία υπαγορεύει την γενική αρχή του δικαίου περί μη υποχρέωσης ανάκλησης των παράνομων διοικητικών πράξεων, ενώ αντιθέτως έρχεται σε οξεία αντίθεση προς τις αρχές του Κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσης της Διοίκησης και της χρηστής διοίκησης, ενόψει των οποίων ανακύπτει υποχρέωση των διοικητικών οργάνων και για την εκ των υστέρων άρση παράνομων νομικών ή πραγματικών καταστάσεων.
17. Μεταγενέστερη νομολογία, συγκεκριμένα η παραπεμπτική ΣτΕ 3500/2002 και η ΣτΕ Ολ 2176/2004, καταλήγει σε γενίκευση και ταυτόχρονα σχετικοποίηση της υποχρέωσης ανάκλησης ομοίων πράξεων προς ακυρωθείσα.
Ειδικότερα, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ` όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στη Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Στην περίπτωση αυτή η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμομένης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ’ εκτίμηση των λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της. Εφόσον η Διοίκηση, κατ’ εκτίμηση των ανωτέρω προϋποθέσεων, προβεί στην ανάκληση της πράξης που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν ανίσχυρης διάταξης, η ενέργεια αυτή δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλ’ αντιθέτως είναι σύμφωνη προς τις αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσης της Διοικήσεως και της χρηστής διοίκησης, οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου. Τυχόν δε παράλειψη της Διοίκησης να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της, τεκμαιρομένη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αίτησης του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακύρωσης κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989.
18. Ακριβέστερα, η διακριτική ευχέρεια προς ανάκληση δεν μετατρέπεται σε υποχρέωση ανάκλησης, αλλά σε υποχρέωση επανεξέτασης της πράξης και απόφανσης εκ μέρους της Διοίκησης. Η συνταγματική αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης υποχωρεί έναντι της συνταγματικής υποχρέωσης προς συμμόρφωση στις δικαστικές αποφάσεις. - Η υποχρέωση αντικατάστασης ακυρωθείσας πράξης
19. Εφόσον η ακυρωθείσα πράξη ανήκει στη δέσμια αρμοδιότητα της Διοίκησης, η τελευταία οφείλει να την εκδώσει αποφεύγοντας όλα τα νομικά ελαττώματα για τα οποία ακυρώθηκε, δεσμευόμενη όμως από την ερμηνεία του δικαστηρίου. Επομένως, εάν ακυρώθηκε άρνηση της Διοίκησης να χορηγήσει οικοδομική άδεια μολονότι συνέτρεχαν οι νόμιμες προϋποθέσεις, η διοικητική αρχή οφείλει να την εκδώσει. Περαιτέρω, η Διοίκηση οφείλει να προβεί και σε υλικές ενέργειες ή πράξεις εκτέλεσης που είναι αναγκαίες για την εξάλειψη των αποτελεσμάτων της ακυρωθείσας πράξης: διαγραφή της πειθαρχικής ποινής από τον υπηρεσιακό φάκελο μετά την ακύρωσή της, κατεδάφιση του κτίσματος μετά την ακύρωση της οικοδομικής άδειας [ΣτΕ 759/1994], σφράγιση καταστήματος μετά την ακύρωση της παράνομης άδειας λειτουργίας του, επαναφορά υπαλλήλου στην υπηρεσία μετά την ακύρωση της απόλυσής του.
20. Αν η ακυρωθείσα πράξη είναι διακριτικής ευχέρειας, η Διοίκηση οφείλει και πάλι να την επανεκδώσει, ακόμη και αν η διακριτική ευχέρεια αφορά την ίδια την έκδοση της πράξης. Κατά τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφόσον η διοικητική αρχή έχει επιχειρήσει την έκδοση της πράξης, είναι έργο χρηστής διοίκησης να μην υπαναχωρήσει, αλλά να συνεχίσει τη διαδικασία. Πρέπει όμως αυτή τη φορά να κάνει καλή χρήση και να μην υπερβεί τα άκρα όρια της ευχέρειας αυτής.
21. Περαιτέρω η Διοίκηση οφείλει να επαναφέρει τα πράγματα όχι απλώς στην προτέρα κατάσταση, αλλά στο σημείο στο οποίο θα είχαν εξελιχθεί εάν δεν είχε μεσολαβήσει η ακυρωθείσα πράξη. Πρόκειται για τη λεγόμενη «πλήρη ή δυναμική αποκατάσταση» [Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Αι συνέπειαι της ακυρώσεως της διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως κατόπιν ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, 1980, σ. 231, 266]. Εάν πρόκειται για ακύρωση ευμενούς πράξης, η πλήρης αποκατάσταση εμπεριέχει αφενός την αναδρομική άρχη των ωφελημάτων που παρασχέθηκαν στον ενδιαφερόμενο και την αναδρομική υποβολή σε υποχρεώσεις που θα του επιβάλλονταν εάν δεν είχε εκδοθεί η πράξη, αφετέρου δε την αναδρομή απαλλαγή από υποχρεώσεις. Στην περίπτωση ακύρωσης δυσμενούς πράξης στην πλήρη αποκατάσταση περιλαμβάνεται η αναδρομική αποκατάσταση ωφελημάτων, πράγμα που σημαίνει ότι ο υπάλληλος πρέπει να τύχει αναδρομικώς όλων των ωφελημάτων που θα είχε λάβει εάν δεν είχε μεσολαβήσει η έκδοση της ακυρωθείσας πράξης [ΣτΕ 4504/1996, 1022/1993], όπως της πλασματικής ανασύστασης της σταδιοδρομίας του [ΣτΕ 2310/1994] και της αναδρομικής καταβολής των αποδοχών, επιδομάτων και άλλων χρηματικών ωφελημάτων που συνδέονται με τη θέση του [ΔΕφΑθ 2453/1993: «η Διοίκηση, συμμορφούμενη προς το περιεχόμενο ακυρωτικής απόφασης του ΣτΕ ή του Δεφ, έχει υποχρέωση... με θετικές ενέργειες να αποκαταστήσει τα πράγματα στη θέση που θα ήταν, αν δεν είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα διοικητική πράξη. Στην αποκατάσταση αυτή περιλαμβάνεται και η αναδρομική καταβολή των οφειλομένων στον υπάλληλο αποδοχών»˙ ΣτΕ 3630/2001:» Εάν το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ αρνηθεί να προσλάβει σε δημόσια θέση υποψήφιο, η άρνηση αυτή ακυρωθεί στη συνέχεια με απόφαση του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου, ακολούθως δε η διοίκηση σε συμμόρφωση με την ακυρωτική απόφαση, διορίσει τον υποψήφιο αναδρομικά στη θέση αυτή, ο τελευταίος δικαιούται να ζητήσει αποζημίωση για να αποκατασταθεί η ζημία που υπέστη από το ότι κατά το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία του αναδρομικού διορισμού του, μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία ανέλαβε πράγματι υπηρεσία δεν εισέπραξε το σύνολο των αποδοχών που θα εισέπραττε αν είχε αναλάβει πράγματι υπηρεσία από την ημερομηνία του αναδρομικού διορισμού. Εξάλλου η επιδίκαση της αποζημίωσης δεν κωλύεται από το ότι ο ενδιαφερόμενος κατά το πιο κάτω χρονικό διάστημα δεν παρέσχε, ούτε άλλωστε είχε τα δυνατότητα να παράσχει, πραγματική υπηρεσία στο δημόσιο ή το ΝΠΔΔ......»˙ ΔΠρωτΘεσσ 1349/2002, 3548/2002: «....ο αναδρομικός διορισμός υπαλλήλου που δικαιώθηκε από δικαστική απόφαση συνεπάγεται την πλήρη αποκατάσταση του η οποία συναρτάται με το ύψος των μη καταβληθεισών αναδρομικών αποδοχών περιλαμβανομένων και των διαφόρων επιδομάτων, η χορήγηση των οποίων προϋποθέτει ενεργό υπηρεσία...»].
- Η υποχρέωση έκδοσης πράξης στην περίπτωση ακύρωσης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας
22. Σε περίπτωση ακύρωσης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η Διοίκηση πρέπει να προβεί το ταχύτερο στην έκδοση της πράξης προσδίδοντάς της μάλιστα αναδρομική ισχύ. Η έκδοση πράξης μετά από ακύρωση παράλειψης είναι αναγκαία, δεδομένου ότι ο δικαστής δεν μπορεί να αναπληρώσει τη Διοίκηση ούτε να της απευθύνει διαταγές. Συνεπώς η ακύρωση της άρνησης δεν ισοδυναμεί με χορήγηση άδειας ούτε η ακύρωση παράλειψης προαγωγής ισοδυναμεί με προαγωγή. Εν προκειμένω, βεβαίως, εφόσον πρόκειται για πράξεις διακριτικής ευχέρειας, η συμμόρφωση έγκειται σε νέα κρίση και απόφαση, το περιεχόμενο της οποίας όμως θα καθοριστεί από την ίδια τη Διοίκηση.
23. Σημειώνεται εν προκειμένω ότι με την απόφαση ΣτΕ Ολ 4003/2014, το Δικαστήριο εφάρμοσε για πρώτη φορά τις διατάξεις του άρθρου 22 παρ. 3α του Ν. 4274/2014 [«3α. Το δικαστήριο, αν άγεται σε ακύρωση της διοικητικής πράξης που προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως λόγω πλημμέλειας που μπορεί να καλυφθεί εκ των υστέρων και εφόσον κρίνει, ενόψει της φύσης της πλημμέλειας, και της επίδρασής της στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, ότι η ακύρωση της πράξης δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας και για τη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, καθώς και σε περίπτωση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας του αιτούντος, μπορεί, κατ’ εκτίμηση και των εννόμων συμφερόντων των διαδίκων, να εκδώσει προδικαστική απόφαση, η οποία κοινοποιείται σε όλους τους διαδίκους, και να ζητήσει από την αρμόδια υπηρεσία είτε να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια ώστε να αρθεί η πλημμέλεια είτε να εκπληρώσει την οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια τάσσοντας προς τούτο αποκλειστική εύλογη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη από ένα μήνα ούτε μεγαλύτερη από τρεις μήνες]. Έκρινε, λοιπόν ότι η παράλειψη της Διοίκησης να προβεί στην επιβαλλόμενη από το άρθρο 41 παρ. 1 του ν. 1249/1982 έκδοση απόφασης αναπροσαρμογής των αντικειμενικών αξιών των ακινήτων της Χώρας θα ήταν ακυρωτέα, κατ’ αποδοχή προβαλλόμενου λόγου, και μάλιστα από το χρόνο συντέλεσης αυτής. Το Δικαστήριο, όμως, εκτιμώντας τις συνθήκες της υπόθεσης και σταθμίζοντας αφ’ ενός τα έννομα συμφέροντα των αιτούντων και αφ’ ετέρου το έντονο δημόσιο συμφέρον, συνιστάμενο στην αποφυγή αιφνίδιας διαταραχής των φορολογικών εσόδων του Κράτους, υπό τις παρούσες δημοσιονομικές συνθήκες, έκρινε ότι, κατ’ εφαρμογή της παραγράφου 3α του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989, πρέπει, αντί αναδρομικής ακυρώσεως, να αναβληθεί η έκδοση οριστικής απόφασης, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στη Διοίκηση να προβεί στην άνω οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια. Έκρινε δε ότι, προς τούτο, το τρίμηνο που προβλέπει η οικεία διάταξη δεν αποτελεί επαρκές χρονικό διάστημα, για το λόγο αυτό, πρέπει να χορηγηθεί στη Διοίκηση προθεσμία έξι μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης.
24. Σε περίπτωση ακύρωσης ενδιάμεσης πράξης σύνθετης διοικητικής ενέργειας, η Διοίκηση οφείλει να την επαναλάβει από το σημείο στο οποίο εμφιλοχώρησε η πλημμέλεια, δηλαδή από την ενδιάμεση πράξη που ακυρώθηκε [ΣτΕ 3433/2010: «μετά την έκδοση της προκήρυξης για την πλήρωση θέσης Κ.Α.Τ.Ε.Ε. ο Υπουργός υποχρεούται να ολοκληρώσει, και μάλιστα εντός ευλόγου χρόνου, τη σχετική διαδικασία μέσω της έκδοσης της σχετικής πράξης διορισμού. Η υποχρέωση δε αυτή δεν αναιρείται εκ του γεγονότος ότι η πράξη διορισμού ακυρώθηκε εκ των υστέρων, κατ` αποδοχή αιτήσεως ακυρώσεως. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση υποχρεούται να επαναλάβει τη σύνθετη διοικητική διαδικασία πλήρωσης της θέσης από του σημείου που διαπιστώθηκε η παρανομία, λαμβάνοντας παραλλήλως, υπόψιν και το δεδικασμένο που απέρρευσε από την ακυρωτική απόφαση (πρβλ. ΣτΕ 2256/1987, πρβλ. και ΣτΕ 1087/1989). Ειδικότερα δε, εάν ακυρωθεί η πράξη του Υπουργού περί διορισμού του προτασσόμενου στο σχετικό πίνακα υποψηφίου, λόγω ελλείψεως τυπικών προσόντων αυτού, η διαδικασία πρέπει να επαναληφθεί με την έκδοση νέας πράξης του υπηρεσιακού συμβουλίου και την κατάρτιση νέου πίνακα κατάταξης, στον οποίο δεν επιτρέπεται να περιληφθεί ο υποψήφιος του οποίου ο διορισμός ακυρώθηκε, η δε διαδικασία πρέπει να ολοκληρωθεί με την έκδοση νέας πράξης του Υπουργού».]
ΙΙ. Το κρίσιμο χρονικό καθεστώς της συμμόρφωσης
Γενικά
25. Η νομιμότητα διοικητικής πράξης κρίνεται κατά το νομικό και πραγματικό καθεστώς του χρόνου έκδοσής της. Επομένως, τυχόν μεταβολή των νομικών και πραγματικών δεδομένων δεν επηρεάζει ούτε τη νομιμότητα της πράξης ούτε την αναδρομική ακύρωσή της. Λόγω του αναδρομικού αποτελέσματος των ακυρωτικών αποφάσεων, η ακύρωση ανατρέχει στον χρόνο εκδόσεως της αρχικής πράξης [ΣτΕ 2130/2002 , 3454/2002 , 2558/2009 7μ., 783/2012: «...η κατ’ άρθρον 11 παρ. 2 του ν. 1649/1986 Επιτροπή, σε περίπτωση ακυρώσεως προηγούμενης αποφάσεώς της περί προκρίσεως ορισμένου υποψηφίου, ως μη νομίμως αιτιολογημένης, προκειμένου να προβεί, με νέα νόμιμη και αιτιολογημένη κρίση της, στην κατάταξη των υποψηφίων κατά σειρά αξιολογήσεώς τους, επί τη βάσει των προβλεπομένων από το νόμο κριτηρίων, οφείλει να λάβει υπόψη και να εκτιμήσει μόνο εκείνα τα στοιχεία και δικαιολογητικά, τα οποία είχαν υποβληθεί από τους υποψηφίους νομίμως κατά την αρχική τους κρίση. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν δύναται, στην τελευταία αυτή περίπτωση, να λάβει νομίμως υπόψη και να στηρίξει την κρίση της σε στοιχεία και δικαιολογητικά, τα οποία οι υποψήφιοι υποβάλλουν κατά το χρόνο διενέργειας της νεότερης αυτής κρίσεως, έστω και αν αυτά τα ‘νεότερα στοιχεία’ ανάγονται σε χρόνο πριν από την υποβολή από τους υποψηφίους της σχετικής αιτήσεώς τους και, κατά συνέπεια, πριν από την αρχική κρίση τους από την Επιτροπή (ΣτΕ 4932/1995 7μ., 2130, 2987/2002.»].
26. Εάν δεν υφίσταται μεταβολή νομικών δεδομένων έναντι του χρονικού σημείου έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης, η Διοίκηση κατά τη θετική συμμόρφωσή της προς την ακυρωτική απόφαση επαναφέρει τα πράγματα στο νομικό και πραγματικό καθεστώς του χρόνου έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης. Ωστόσο, και επί μεταβολής του νομικού καθεστώτος, λόγω του αναδρομικού χαρακτήρα των ακυρωτικών αποφάσεων, η ακύρωση της διοικητικής πράξης επαναφέρει την υπόθεση στον χρόνο έκδοσης της πράξης που ακυρώθηκε, η δε τυχόν εκδιδόμενη από τη Διοίκηση νέα πράξη ανατρέχει αναγκαίως στον χρόνο εκείνο διεπόμενη κατ’αρχήν από το τότε ισχύον νομικό και πραγματικό καθεστώς και όχι από το ισχύον κατά τον χρόνο κατά τον οποίο λαμβάνουν χώρα οι ενέργειες συμμόρφωσης προς την ακυρωτική απόφαση [ΣτΕ 228, 2309/2009]. Σημειώνεται εν προκειμένω ότι ο καθηγητής Δαγτόγλου άσκησε έντονη κριτική στην εφαρμογή επί της νέας πράξης που εκδίδει η Διοίκηση προς συμμόρφωση στην ακυρωτική απόφαση του νομικού καθεστώτος που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης. Επισήμανε ότι υπάρχει ουσιώδης διαφορά μεταξύ ακύρωσης μιας πράξης που παραβιάζει το δίκαιο του χρόνου έκδοσής της και της υποχρέωσης της Διοίκησης να εκδώσει διοικητική πράξη που είναι ασυμβίβαστη με το δίκαιο του χρόνου έκδοσής της. Στην πρώτη περίπτωση επικυρώνεται, στη δεύτερη παραβιάζεται η αρχή της νομιμότητας. Κατά τον Δαγτόγλου, η κρατούσα άποψη σύμφωνα με την οποία ο χρόνος έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης είναι κρίσιμος και κατά τη θετική συμμόρφωση της Διοίκησης στις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι προβληματική, διότι «η αντίληψη αυτή αντιτίθεται στη θεμελιώδη για κάθε δημοκρατικό κράτος δικαίου αρχή της νομιμότητας και απαιτεί από τη Διοίκηση να εφαρμόσει νόμο καταργημένο και, επομένως, να αγνοήσει τη θέλησή του».
27. Σε περίπτωση όμως που το νεώτερο νομοθέτημα είναι αναδρομικής ισχύος ή από την ερμηνεία του προκύπτει ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται πλέον για λόγους δημοσίου συμφέροντος την ύπαρξη καθεστώτος δύο ταχυτήτων και την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων, η συμμόρφωση θα στηριχθεί στις νέες διατάξεις. Χαρακτηριστική συναφώς η διατύπωση της ΣτΕ Ολ 161/2010. Σύμφωνα με την απόφαση αυτή δεν αντίκειται στο άρθρο 95 του Συντάγματος νέα γενική νομοθετική ή κανονιστική ρύθμιση εννόμων σχέσεων,ακόμη και όταν αυτή έχει ως συνέπεια τη μη συμμόρφωση της Διοίκησης προς ήδη εκδοθείσες ακυρωτικές αποφάσεις του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, η νομοθετική εξουσία δεν κωλύεται να προβαίνει με γενικές διατάξεις σε νέες ρυθμίσεις που μεταβάλλουν το ισχύον νομοθετικό καθεστώς, βάσει του οποίου εκδόθηκαν αλλά ακυρώθηκαν ως παράνομες οι διοικητικές πράξεις. Το νέο νομοθετικό καθεστώς επιτρεπτώς καταλαμβάνει και τις μετ’ακύρωση εκκρεμείς ενώπιον της Διοίκησης υποθέσεις, με συνέπεια η Διοίκηση να μην υποχρεούται, ενόψει της νέας ρύθμισης, να εκδώσει νέα πράξη, διεπόμενη από τον νομικό και πραγματικό καθεστώς του χρόνου έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης υπό την προϋπόθεση ότι: α) το νεώτερο νομοθέτημα έχει αναδρομική ισχύ και β) προκύπτει από αυτό ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται εφεξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων. Κατά τον καθηγητή Δαγτόγλου, πάντως, η πράξη θετικής συμμόρφωσης πρέπει να είναι σύμφωνη με το νεώτερο νομοθετικό καθεστώς σε κάθε περίπτωση και όχι μόνο στις περιπτώσεις που το νεώτερο νομοθέτημα έχει αναδρομική ισχύ ή προκύπτει από αυτό ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται εφεξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων.
1.Σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος, «η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης».
2.Σύμφωνα με το άρθρο 50 παρ. 4 του ΠΔ 18/1989 οι διοικητικές αρχές, σε εκτέλεση της υποχρέωσής τους κατά το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος πρέπει να συμμορφώνονται, κατά περίπτωση, με θετική ενέργεια προς το περιεχόμενο της απόφασης του ΣτΕ ή να απέχουν από κάθε ενέργεια που είναι αντίθετη προς όσα κρίθηκαν από αυτό. Ο παραβάτης, εκτός από τη δίωξη κατά το άρθρο 259 του Ποινικού Κώδικα υπέχει και προσωπική ευθύνη προς αποζημίωση.
3.Ανάλογο περιεχόμενο έχει και το άρθρο 198 ΚΔΔικ σχετικά με την υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης σε αποφάσεις που εκδίδονται επί του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής. Τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης θεσπίζει ο Ν. 3068/2002, οι βασικές διατάξεις του οποίου ορίζουν τα εξής:
Άρθρο 1
Το Δημόσιο, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και τα λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου έχουν υποχρέωση να συμμορφώνονται χωρίς καθυστέρηση προς τις δικαστικές αποφάσεις και να προβαίνουν σε όλες τις ενέργειες που επιβάλλονται για την εκπλήρωση της υποχρέωσης αυτής και για την εκτέλεση των αποφάσεων.
…..
Άρθρο 5 1. Η μη εκπλήρωση των υποχρεώσεων που προβλέπονται στο Κεφάλαιο Α΄ του νόμου αυτού ή η προτροπή σε μη εκπλήρωση συνιστά ιδιαίτερο πειθαρχικό παράπτωμα για κάθε αρμόδιο υπάλληλο.
....
Ερμηνεύοντας τις ανωτέρω διατάξεις, το ΝΣΚ, σε μεγάλο αριθμό γνωμοδοτήσεών του δέχεται ότι αυτές (οι διατάξεις) επιβάλλουν την υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφώνεται απροφασίστως και χωρίς οποιαδήποτε καθυστέρηση στις αποφάσεις των δικαστηρίων (ΓΝΜ ΝΣΚ 130/2012, 137/2012, 154/2012).
Επίσης, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται παγίως ότι «η συμμόρφωση της διοικήσεως προς τις ακυρωτικές αποφάσεις πρέπει, να είναι πλήρης και, κατά το δυνατόν, άμεση, υπό την έννοια ότι μετά την δημοσίευση της αποφάσεως η αρμόδια αρχή οφείλει να προβαίνει σε κάθε ενέργεια που είναι απαραίτητη για την υλοποίηση του ακυρωτικού αποτελέσματος και δεν δύναται να αδρανεί επικαλούμενη λόγους οι οποίοι δεν εδράζονται σε συνταγματικές διατάξεις, διότι άλλως αναιρείται ο σκοπός της θεσπίσεως της διατάξεως του άρθρου 95 παρ. 5 του Συντάγματος» (βλ. ΣτΕ 1995, 1518/2014, 2559/2011, 677/2010, 2557/2006, 3191/2005 και 21/2008, 43/2010 αποφάσεις του Συμβουλίου του άρθρου 2 του Ν. 3068/2002).
Μάλιστα το ΣτΕ είναι ιδιαιτέρως αυστηρό σε θέματα μη συμμόρφωσης ή καθυστέρησης και προσφάτως δέχθηκε τα εξής, όσον αφορά την καθυστέρηση της Διοίκησης να συμμορφωθεί στην απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 2192/2014 που ακύρωσε την υπουργική απόφαση περί καθορισμού του χρόνου και του τρόπου επιστροφής των ποσών που προέκυψαν από την αναδρομική μείωση των αποδοχών των αστυνομικών υπαλλήλων της ΕΛΑΣ:
«Η διοίκηση, παρά την παρέλευση χρονικού διαστήματος μείζονος του διμήνου από την δημοσίευση της αποφάσεως (13-6-2014), σε ουδεμία ενέργεια προς υλοποίησή της προέβη. Και ναι μεν, λόγω των εγγενών δυσχερειών που συνδέονται με την εφαρμογή της αποφάσεως αυτής, εχούσης σημαντικές δημοσιονομικής φύσεως συνέπειες, οι οποίες πράγματι πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο επισταμένης μελέτης εκ μέρους των αρμοδίων υπηρεσιών, δεν θα μπορούσε να απαιτηθεί από τη διοίκηση η άμεση λήψη όλων των αναγκαίων για την υλοποίηση της αποφάσεως μέτρων εντός του, κατά τα ανωτέρω, χρονικού διαστήματος. Πλην, όμως, η διοίκηση θα έπρεπε να έχει ήδη εκκινήσει τη διαδικασία αυτή και να έχει, τουλάχιστον, καταλήξει σε συγκεκριμένες εκτιμήσεις ως προς τις δημοσιονομικές συνέπειες της αποφάσεως και τον τρόπο αντιμετωπίσεώς τους, να έχει δε δρομολογήσει τη διαδικασία επιστροφής των αποδοχών που οι υπάλληλοι της Ελληνικής Αστυνομίας υποχρεώθηκαν να επιστρέψουν λόγω της αναδρομικής εφαρμογής του ν. 4093/2012 και εν συνεχεία την αποκατάσταση του μισθολογίου τους. Δεν συνιστά, αντιθέτως, συμμόρφωση της διοικήσεως η αόριστη αναφορά περί αποτιμήσεως του εν γένει δημοσιονομικού κόστους που συνεπάγεται η εφαρμογή της, ούτε, άλλωστε, η εκδήλωση της σαφούς προθέσεώς της για εφαρμογή της επίμαχης δικαστικής αποφάσεως και η αδιάστικτη αναγνώριση της αντίστοιχης υποχρεώσεώς της. Εξ άλλου τα αναφερόμενα στις απόψεις της Διοικήσεως, με τα οποία επιχειρείται σύνδεση του ζητήματος της συμμορφώσεως προς τις προβλέψεις διαφόρων νομοθετημάτων (π.χ. ν. 4263/2014) ή τη διαπραγμάτευση του ίδιου ζητήματος με την λεγόμενη Τρόικα, δεν συνιστούν νόμιμα εμπόδια για την αιτούμενη συμμόρφωση ούτε δικαιολογούν προσωρινή αποχή από αυτήν, ως μη βασιζόμενα σε κάποια συνταγματική διάταξη ή αρχή» (πρακτικό 10/2014 του Τριμελούς Συμβουλίου του Συμβουλίου της Επικρατείας).
Στις δικαστικές αποφάσεις που δημιουργούν υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης, κατά τα άρθρα 95 παρ. 5 του Συντάγματος και 1 του Ν. 3068/2002, περιλαμβάνονται και εκείνες που εκδίδονται κατά τη διαδικασία παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος (ΣτΕ 2599/1998, Ολ 2040/2007, 1538/2015 7μ καθώς και 60/2006 και 77/20009 αποφάσεις του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ του άρθρου 2 του Ν. 3068/2002), όπως επίσης και οι προσωρινές διαταγές που χορηγούνται επί αιτήσεων παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας (βλ. 60/2006, 15/2007, 7, 75, 106/20009 αποφάσεις του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ του άρθρου 2 του Ν. 3068/2002).
Ι. Θετική και αποθετική συμμόρφωση
4. Σημειώνεται, κατ’αρχάς, ότι υποχρέωση συμμόρφωσης και δεδικασμένο διακρίνονται μεν αλλά ταυτόχρονα τελούν σε εσωτερική συνάφεια μεταξύ τους, με την έννοια ότι η έκταση της συμμόρφωσης αποτελεί συνάρτηση του συγκεκριμένου κριθέντος ζητήματος με την απόφαση που εξοπλίζεται με ισχύ δεδικασμένου και προς την οποία πρέπει να συμμορφωθεί η Διοίκηση. Άλλωστε, κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, «κατά τις διατάξεις της παραγράφου 5 του άρθρου 95 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρηση του έτους 2001, και των παραγράφων 4 και 5 του άρθρου 50 του Π.Δ. 18/1989, η ακύρωση διοικητικής πράξεως επαναφέρει την υπόθεση στον χρόνο έκδοσης της πράξης που έχει ακυρωθεί. Η νέα πράξη που τυχόν εκδίδει η Διοίκηση ανατρέχει αναγκαίως στον χρόνο εκείνο και διέπεται κατ’ αρχήν από το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε τότε και όχι από το ισχύον κατά τον χρόνο κατά τον οποίο λαμβάνουν χώραν οι ενέργειες συμμορφώσεως προς την ακυρωτική απόφαση (ΣτΕ 3627/2004, 1871, 1523/2003). Περαιτέρω, η Διοίκηση, μετά την έκδοση ακυρωτικής αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, υποχρεούται να συμμορφωθεί προς αυτήν και μάλιστα όχι μόνο να θεωρήσει ως ανίσχυρη και μη υφιστάμενη στον νομικό κόσμο την ακυρωθείσα διοικητική πράξη, αλλά να προβεί σε θετικές ενέργειες για την αναμόρφωση της νομικής καταστάσεως που προέκυψε αμέσως ή εμμέσως από την ακυρωθείσα πράξη, ανακαλούσα ή τροποποιούσα τις σχετικές στο μεταξύ εκδοθείσες πράξεις ή εκδίδουσα άλλες με αναδρομική ισχύ για να αποκαταστήσει τα πράγματα στην θέση στην οποία θα ευρίσκοντο αν από την αρχή δεν είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα πράξη. Το ειδικότερο περιεχόμενο και η έκταση των υποχρεώσεων της Διοικήσεως προσδιορίζονται από το αντικείμενο της απαγγελομένης ακυρώσεως, δηλαδή από το είδος και την φύση της ακυρούμενης πράξεως, καθώς και από την κρίση ή τις κρίσεις για τα ζητήματα που εξέτασε και για τα οποία αποφάνθηκε το Δικαστήριο στο αιτιολογικό της αποφάσεώς του, δημιουργώντας δεδικασμένο ως προς αυτά στη συγκεκριμένη περίπτωση" [ΣτΕ 2040/2013 2228/2005, Ολ 1681/2002, 441/2001].
5. Σύμφωνα με τη διάκριση που συνάγεται από τα άρθρα 50 παρ. 4 ΠΔ 18/1989 και 198 παρ. 1 του ΚΔΔικ, η εξωδικαστική ενέργεια του δεδικασμένου, όπως καλείται η υποχρέωση της Διοίκησης προς συμμόρφωση στην ακυρωτική δικαστική απόφαση, έχει δύο εκδηλώσεις, μια αρνητική και μια θετική. Ακριβέστερα, αποθετική συμμόρφωση της διοίκησης σε δικαστική απόφαση είναι η υποχρέωσή της να απέχει από κάθε ενέργεια αντίθετη προς τα κριθέντα με την απόφαση, δηλαδή να απέχει από την εκτέλεση της ακυρωθείσας πράξης και να μην επαναλάβει την πράξη ή τη συμπεριφορά που έχει ελεγχθεί ως παράνομη. Αντίστοιχα, θετική συμμόρφωση της διοίκησης σε δικαστική απόφαση είναι η υποχρέωσή της να προβαίνει σε κάθε ενέργεια που επιτάσσει η απόφαση ώστε να αποκατασταθεί η διαταραχθείσα νομιμότητα. Στην πραγματικότητα, η υποχρέωση συμμόρφωσης συνίσταται σε πλέγμα υποχρεώσεων προς πράξεις ή παραλείψεις και η διάκριση είναι σχηματική και απλουστευτική, γίνεται δε για παιδαγωγικούς λόγους.
Α. Μορφές αποθετικής συμμόρφωσης - Απαγόρευση εφαρμογής και εκτέλεσης της πράξης
6. Αποθετική συμμόρφωση σημαίνει ότι η Διοίκηση δεν μπορεί να εκτελέσει υλικώς ή νομικώς την ακυρωθείσα πράξη. Απαγορεύεται συνεπώς και η έκδοση, εφαρμογή, ή εκτέλεση νέων πράξεων που στηρίζονται ή αναφέρονται στην ακυρωθείσα [ΣτΕ 965/1991]. Για παράδειγμα, υποχρεούται να μη λάβει υπόψη τη διανυθείσα υπηρεσία επί τη βάσει διορισμού που ακυρώθηκε ή να μη συνεκτιμήσει την ακυρωθείσα πράξη απόλυσης ως δυσμενές στοιχείο κρίσης για την περαιτέρω σταδιοδρομία του υπαλλήλου.
- Απαγόρευση έκδοσης πράξης όμοιας με την ακυρωθείσα
7. Αποθετική συμμόρφωση σημαίνει και την απαγόρευση επανέκδοσης της ίδιας κατά περιεχόμενο πράξης με την ακυρωθείσα, με την ίδια τυπική ή ουσιαστική πλημμέλεια. Η απαγόρευση καλύπτει και την έκδοση πράξης εμμέσως όμοιας με την ακυρωθείσα (πχ μετά την ακύρωση μετάθεσης για λόγους πολιτικής εκκαθάρισης, διατάσσεται μετάθεση του ίδιου υπαλλήλου προς το συμφέρον της υπηρεσίας). Την υποχρέωση συμμόρφωσης υπό την έννοια αυτή υπέχει η Διοίκηση και επί αποφάσεων προσωρινής δικαστικής προστασίας. Επειδή όμως η αναστολή διοικητικής πράξης σημαίνει αναστολή της εκτέλεσης και όχι της ισχύος της, η διοίκηση παρατείνοντας την ισχύ πράξης που ανεστάλη δεν παραβιάζει την υποχρέωση συμμόρφωσης [ΣτΕ ΕΑ 560/1998].
Β. Όρια της αποθετικής συμμόρφωσης - Νέα πραγματικά ή νομικά δεδομένα
8. Η αποθετική υποχρέωση συμμόρφωσης κάμπτεται και η Διοίκηση μπορεί να εκδώσει πράξη όμοια προς ακυρωθείσα εφόσον η νέα πράξη βασίζεται σε νέα πραγματικά ή νομικά δεδομένα, τα οποία δεν αποτέλεσαν αντικείμενο κρίσης κατά την προηγούμενη δίκη [ΣτΕ 1235/2007, 2997/2003, 3126/1992]. Ειδικότερα, ως προς τα νομικά δεδομένα η Διοίκηση δικαιούται να βασίσει την όμοια νεώτερη πράξη της σε διαφορετικές διατάξεις μεταγενέστερου νόμου (αναδρομικής ισχύος) μη ισχύοντος κατά τον χρόνο έκδοσης της δικαστικής απόφασης, οι οποίες διαφοροποιούν σε σχέση με τον προϊσχύσαν καθεστώς τα περιστατικά [ΣτΕ Ολ 161/2010, 1235/2007 :Εφαρμογή από τη Διοίκηση, κατά την έκδοση της νεώτερης ανακλητικής πράξης, άλλων διατάξεων από εκείνες που είχαν εφαρμοστεί στην πρώτη ανακλητική πράξη, η οποία ακυρώθηκε και μη ταύτιση των διοικητικής φύσεως ζητημάτων]. Μπορεί επίσης να προβεί σε νέα ερμηνεία και εφαρμογή των παλαιοτέρων διατάξεων, υπό την προϋπόθεση ότι δεν έγινε έρευνα και κρίση επ’αυτών από το δικάσαν δικαστήριο άμεσα ή έμμεσα. Ανάλογα και ως προς τα πραγματικά δεδομένα, η Διοίκηση μπορεί να επαναλάβει την παλαιότερη πράξη της βασιζόμενη σε νέα πραγματικά δεδομένα ή σε νέα εκτίμηση των παλαιών, εφόσον δεν υφίσταται αντίστοιχη κρίση του δικάσαντος δικαστηρίου [ΣτΕ 1070/2008, 3320/2003, 4637/1995].
9. Ενδιαφέρον παρουσιάζει η σχέση του κανόνα της υποχρεωτικής επανάληψης της διαδικασίας με τους κανόνες των άρθρων 50 παρ. 4, 5 του ΠΔ 18/1989 και 197-198 του ΚΔΔικ [ΣτΕ 3126/1992: η Διοίκησις, κατ’ αρχήν, δεν κωλύεται, επιλαμβανομένη μετά ακυρωτικήν απόφασιν διοικητικού δικαστηρίου, να εξετάση την όλην υπόθεσιν από πραγματικής και νομικής φύσεως και μεταβάλη ενδεχομένως την πραγματικήν βάσιν της υποθέσεως ή τους επί ταύτης εφαρμοστέους κανόνας, υπό την προϋπόθεσιν όμως πάντοτε ότι η νέα πράξις αυτής θέλει στηριχθή εις ερμηνείαν και εφαρμογή διατάξεως ή εκτίμησιν πραγματικών περιστατικών, περί των οποίων δεν εγένετο έρευνα και κρίσις δια της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου˙ ΣτΕ 1143/1995, ΣτΕ 2549/2013: κατ’ αρχήν, τα όργανα του Ι.Κ.Α. δεσμεύονται από το δεδικασμένον, το οποίον παράγεται από αποφάσεις διοικητικών δικαστηρίων και του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως προς το κριθέν με τας αποφάσεις αυτάς ζήτημα και αίρεται, ως προς το ζήτημα αυτό η υποχρέωσις των οργάνων του Ι.Κ.Α. προς ανάκλησιν ή τροποποίησιν παρανόμου και οριστικής πράξεως (ΣτΕ 291/1995 7μ, 1143/1995 7μ, 2807/1998 κ. ά., πρβλ. ΣτΕ 1353/2011 ). Εν τούτοις, έχει γίνει δεκτόν ότι εις περιπτώσεις, κατά τας οποίας το κριθέν με δύναμιν δεδικασμένου ζήτημα αφεώρα εις την ασφαλιστικήν σχέσιν, όπως αυτή διεμορφούτο βάσει συγκεκριμένου νομοθετικού καθεστώτος, το Ι.Κ.Α., εις περίπτωσιν μεταβολής του διέποντος την ασφαλιστικήν σχέσιν ως άνω νομοθετικού καθεστώτος, έχει υποχρέωσιν να επανεξετάση άσφαλιστικήν υπόθεσιν, επί τη υποβολή σχετικού αιτήματος, παρά το ότι το τιθέμενον ζήτημα είχε κριθή με δύναμιν δεδικασμένου βάσει διατάξεων προϊσχύσαντος νομοθετικού καθεστώτος, και, κατά συνέπειαν, η απορρίπτουσα την αίτησιν επανεξετάσεως πράξις των οργάνων του Ι.Κ.Α. είναι εκτελεστή και δύναται να προσβληθή με προσφυγήν ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων (ΣτΕ 1043/2007, 1007/2008, 3316/2008, 1943/2009). Περαιτέρω, επάνοδος της διοικήσεως παρά την ύπαρξιν δικαστικής κρίσεως επί ασφαλιστικού αιτήματος ασφαλισμένου χωρεί εις την ειδική περίπτωση, ως εν προκειμένω κατά την οποία το ασφαλιστικό αίτημα του ενδιαφερομένου είχε απορριφθή λόγω παντελούς ελλείψεως αποδεικτικών στοιχείων, το ζήτημα δε αυτό είχε κριθή με δύναμη δεδικασμένου, στη συνέχεια όμως προέκυψαν τα στοιχεία που απεδείκνυαν το σχετικό ασφαλιστικό του δικαίωμα, τα οποία όμως δεν είχε στη διάθεση του ο ασφαλισμένος κατά την υποβολή του αρχικού του αιτήματος εκ λόγων μη οφειλομένων σε δική του υπαιτιότητα αλλά σε υπαιτιότητα της Διοικήσεως}].Στη συντριπτική πλειοψηφία των περιπτώσεων, ο κανόνας της επανάληψης της διαδικασίας δεν εφαρμόζεται διότι δεν συντρέχουν τα στοιχεία του πραγματικού του, όχι επειδή την εφαρμογή του εμποδίζουν άρθρα 50 παρ. 4, 5 του πδ 18/1989 και 197-198 του ΚΔΔ.
- Απάλειψη της τυπικής πλημμέλειας
10. Αν με τη δικαστική απόφαση ακυρωθεί πράξη για τυπικό λόγο, το αρμόδιο όργανο μπορεί να επαναλάβει την πράξη, αφού τηρήσει προηγουμένως τον τύπο του οποίου η έλλειψη προκάλεσε την ακύρωση της πράξης [ΣτΕ 5133/1995, 3965/2012]. Προϋπόθεση για τη θεραπεία της τυπικής πλημμέλειας είναι, πάντως, η εμπρόθεσμη έκδοση της αρχικής πράξης [ΣτΕ 1240/2008, 3474/2004, 187/2003]. Οι πράξεις αποκατάστασης της τυπικής πλημμέλειας μπορούν να είναι αναδρομικές. Σε κάποιες περιπτώσεις μάλιστα η αρχή της ισότητας επιβάλλει την αναδρομική ισχύ της νέας πράξης στο χρονικό σημείο έκδοσης της ακυρωθείσας [ΣτΕ 3053/1997] .
- Έκδοση νέας αιτιολογημένης πράξης
11. Η Διοίκηση δεν κωλύεται, επιλαμβανόμενη μετά από ακυρωτική απόφαση διοικητικού δικαστηρίου, να εξετάσει την όλη υπόθεση εκ νέου από πραγματικής ή/και νομικής απόψεως και να μεταβάλει την πραγματική βάση της υπόθεσης ή τους κανόνες που πρέπει να εφαρμοστούν, με την προϋπόθεση βεβαίως ότι η ακυρωτική δικαστική απόφαση δεν προέβη σε αντίστοιχη έρευνα και κρίση. Αλλά και στην περίπτωση που η διοικητική πράξη ακυρώθηκε ως αναιτιολόγητη, η Διοίκηση μπορεί να επαναλάβει την κρίση για τη ρύθμιση της συγκεκριμένης σχέσης αναδρομικά [ΣτΕ 2040/2013: η προσβαλλόμενη πράξη, λόγω του αναδρομικού αποτελέσματος των ακυρωτικών αποφάσεων, ανατρέχει στον χρόνο εκδόσεως της αρχικής πράξεως που ακυρώθηκε με την προαναφερθείσα απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 2130/2002, 3454/2002 , 2558/2009 7μ., 783/2012 κ.α.).] και να εκδώσει πράξη με όμοιο περιεχόμενο προς την ακυρωθείσα, αιτιολογώντας πλέον νομίμως την κρίση της [ΣτΕ 224/2011: Σε περίπτωση κατά την οποία ο ακυρωτικός δικαστής κρίνει ότι υφίσταται κατάδηλη υπεροχή του παραλειφθέντος έναντι του προκριθέντος και αναπέμψει την υπόθεση στη Διοίκηση για να παραθέσει ειδική αιτιολογία, το δε Ειδικό Υπηρεσιακό Συμβούλιο αποτύχει και πάλι να αιτιολογήσει νομίμως την παράλειψη αυτή για δεύτερη φορά, τότε συντρέχει υπέρβαση των ακραίων ορίων της διακριτικής ευχέρειας και η Διοίκηση υποχρεούται να επιλέξει και στη συνέχεια να τοποθετήσει τον παραλειφθέντα ως Προϊστάμενο Γενικής Διεύθυνσης˙ ΣτΕ 1070/2008]. Η νέα νόμιμη αιτιολογία μπορεί να λαμβάνει υπόψη της τα νέα πραγματικά δεδομένα που δεν ερευνηθεί κατά τα ανωτέρω. Μπορεί όμως να βασίζεται και σε στοιχεία αντλημένα από την ίδια την ακυρωτική απόφαση, η οποία συχνά άμεσα ή έμμεσα υποδεικνύει την ορθή αιτιολογία. Οι ακυρώσεις και οι εκ νέου αιτιολογημένες αποφάσεις δεν έχουν αριθμητικό ή χρονικό όριο. Αν όμως ενόψει του αριθμού των ακυρωτικών αποφάσεων που προηγήθηκαν στη συγκεκριμένη περίπτωση και της αδυναμίας της Διοίκησης να αιτιολογήσει προσηκόντως τη δυσμενή πράξη της, η πράξη ακυρωθεί πλέον λόγω κακής χρήσης της διακριτικής ευχέρειας, η Διοίκηση έχει πλέον την υποχρέωση να προβεί στις νόμιμες ενέργειες και να εκδώσει θετική πράξη προς τον ενδιαφερόμενο κατά τα κριθέντα στην ακυρωτική απόφαση, χωρίς να μπορεί να επαναλάβει την πράξη με νέα αιτιολογία. Η Διοίκηση οφείλει να προβαίνει αυτεπαγγέλτως στις σχετικές ενέργειες χωρίς όχληση του ενδιαφερομένου.
Γ. Μορφές θετικής συμμόρφωσης
12. Αν και τα όρια μεταξύ θετικής και αποθετικής συμμόρφωσης είναι δυσδιάκριτα, στο πεδίο της πρώτης θα μπορούσαν να καταταγούν οι ακόλουθες περιπτώσεις: - Η υποχρέωση ανάκλησης πράξεων που βασίζονται στην ακυρωθείσα 1.Ο βασικός κανόνας
13. Τόσο η πράξη που ακυρώθηκε όσο και οι ρητώς ή σιωπηρώς συμπροσβληθείσες και συνακυρωθείσες δεν χρειάζεται να ανακληθούν. Απαιτείται όμως η ανάκληση των ατομικών πράξεων που στηρίχθηκαν σε ακυρωθείσα ατομική [ΣτΕ 3433/2010, 1016/2009, 8/2002, 915/2001] .
14. Τονίζεται στο σημείο αυτό ότι οι γενικές αρχές ανάκλησης των παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων αποτελούν σύνθεση της αρχής της νομιμότητας που επιτάσσει την άρση της παρανομίας και, συνακολούθως, την εξαφάνιση της πράξης από την έννομη τάξη, δηλαδή την αναδρομική ανάκλησή της, και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που απαιτούν τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης. Στη στάθμιση των ανωτέρω αρχών προέβη με γενική ρύθμιση ο νομοθέτης στο άρθρο μόνο του ΑΝ 261/1968. Η διάταξη αυτή, που προβλέπει ότι οι «[α]τομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε δια το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου», ρυθμίζει ειδικότερα το ζήτημα του υπολογισμού του ευλόγου χρόνου εντός του οποίου μπορεί να χωρήσει η ανάκληση. Το ζήτημα αν η πάροδος χρόνου μεγαλυτέρου της πενταετίας υπερβαίνει τον εύλογο για την ανάκληση χρόνο κρίνεται από τον διοικητικό δικαστή κατά περίπτωση [ΣτΕ 1204/2012, 1501/2008, 3906/2008, 3447/2007, 227/2006, 895, 2566/2002, 1569/2001]. Το αρμόδιο για την ανάκληση όργανο και η τηρητέα διαδικασία ρυθμίζονται στο άρθρο 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.
15. Τέλος, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ’αρχήν, υποχρέωση, αλλά διακριτική ευχέρεια να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. Εξαίρεση από την ανωτέρω αρχή εισάγει, μεταξύ άλλων, η νομολογία περί υποχρέωσης ανάκλησης ατομικών πράξεων προς συμμόρφωση σε ακυρωτική δικαστική απόφαση. Η ανωτέρω υποχρέωση συμμόρφωσης ισχύει και στις περιπτώσεις που η κρίση για την παρανομία της κανονιστικής ή ατομικής πράξης ή την αντισυνταγματικότητα του νόμου που τις στηρίζει είναι παρεμπίπτουσα.
2. Η υποχρέωση ανάκλησης πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα
16.Η υποχρέωση δεν αφορά μόνο τις στηριζόμενες στην ακυρωθείσα με τη συγκεκριμένη δικαστική απόφαση πράξη, αλλά καλύπτει, υπό συγκεκριμένες, νομολογιακά διαμορφωθείσες προϋποθέσεις, και τις όμοιες προς την ακυρωθείσα πράξεις.
- Προϋποθέσεις κάμψης της αρχής για τις ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις με την ακυρωθείσα οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη τυπικού νόμου ή κανονιστικής πράξης (ΣτΕ 370/1997):
α) με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ή με αμετάκλητη απόφαση τακτικού διοικητικού δικαστηρίου ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη,
β) για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη νόμου αντίθετη προς το Σύνταγμα ή σε κανονιστική πράξη της Διοίκησης που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα,
γ) για την ανάκληση των ομοίου περιεχομένου ατομικών διοικητικών πράξεων με την ακυρωθείσα οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια ανίσχυρη διάταξη τυπικού νόμου ή κανονιστικής πράξης θα υποβληθεί στη Διοίκησηαίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου από φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον,
δ) με την ανάκληση της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης δεν θίγονται δικαιώματα που αποκτήθηκαν καλοπίστως από την εφαρμογή της ή, καίτοι θίγονται τέτοια δικαιώματα, συντρέχουν λόγοι υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος, για τους οποίους επιβάλλεται η ανάκληση.
-Έννομη συνέπεια: εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις αυτές η Διοίκηση έχει υποχρέωση να ανακαλέσει την παράνομη πράξη της, η σχετική δε παράλειψή της, τεκμαιρόμενη με την πάροδο άπρακτου τριμήνου από την υποβολή της αίτησης του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενεργείας προσβλητή με αίτηση ακύρωσης, σύμφωνα με το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989 “κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας”. Πράγματι, η διατήρηση παράνομων διοικητικών πράξεων δεν δικαιολογείται από την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, η οποία υπαγορεύει την γενική αρχή του δικαίου περί μη υποχρέωσης ανάκλησης των παράνομων διοικητικών πράξεων, ενώ αντιθέτως έρχεται σε οξεία αντίθεση προς τις αρχές του Κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσης της Διοίκησης και της χρηστής διοίκησης, ενόψει των οποίων ανακύπτει υποχρέωση των διοικητικών οργάνων και για την εκ των υστέρων άρση παράνομων νομικών ή πραγματικών καταστάσεων.
17. Μεταγενέστερη νομολογία, συγκεκριμένα η παραπεμπτική ΣτΕ 3500/2002 και η ΣτΕ Ολ 2176/2004, καταλήγει σε γενίκευση και ταυτόχρονα σχετικοποίηση της υποχρέωσης ανάκλησης ομοίων πράξεων προς ακυρωθείσα.
Ειδικότερα, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ` όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στη Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Στην περίπτωση αυτή η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμομένης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ’ εκτίμηση των λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της. Εφόσον η Διοίκηση, κατ’ εκτίμηση των ανωτέρω προϋποθέσεων, προβεί στην ανάκληση της πράξης που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν ανίσχυρης διάταξης, η ενέργεια αυτή δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλ’ αντιθέτως είναι σύμφωνη προς τις αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσης της Διοικήσεως και της χρηστής διοίκησης, οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου. Τυχόν δε παράλειψη της Διοίκησης να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της, τεκμαιρομένη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αίτησης του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακύρωσης κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989.
18. Ακριβέστερα, η διακριτική ευχέρεια προς ανάκληση δεν μετατρέπεται σε υποχρέωση ανάκλησης, αλλά σε υποχρέωση επανεξέτασης της πράξης και απόφανσης εκ μέρους της Διοίκησης. Η συνταγματική αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης υποχωρεί έναντι της συνταγματικής υποχρέωσης προς συμμόρφωση στις δικαστικές αποφάσεις. - Η υποχρέωση αντικατάστασης ακυρωθείσας πράξης
19. Εφόσον η ακυρωθείσα πράξη ανήκει στη δέσμια αρμοδιότητα της Διοίκησης, η τελευταία οφείλει να την εκδώσει αποφεύγοντας όλα τα νομικά ελαττώματα για τα οποία ακυρώθηκε, δεσμευόμενη όμως από την ερμηνεία του δικαστηρίου. Επομένως, εάν ακυρώθηκε άρνηση της Διοίκησης να χορηγήσει οικοδομική άδεια μολονότι συνέτρεχαν οι νόμιμες προϋποθέσεις, η διοικητική αρχή οφείλει να την εκδώσει. Περαιτέρω, η Διοίκηση οφείλει να προβεί και σε υλικές ενέργειες ή πράξεις εκτέλεσης που είναι αναγκαίες για την εξάλειψη των αποτελεσμάτων της ακυρωθείσας πράξης: διαγραφή της πειθαρχικής ποινής από τον υπηρεσιακό φάκελο μετά την ακύρωσή της, κατεδάφιση του κτίσματος μετά την ακύρωση της οικοδομικής άδειας [ΣτΕ 759/1994], σφράγιση καταστήματος μετά την ακύρωση της παράνομης άδειας λειτουργίας του, επαναφορά υπαλλήλου στην υπηρεσία μετά την ακύρωση της απόλυσής του.
20. Αν η ακυρωθείσα πράξη είναι διακριτικής ευχέρειας, η Διοίκηση οφείλει και πάλι να την επανεκδώσει, ακόμη και αν η διακριτική ευχέρεια αφορά την ίδια την έκδοση της πράξης. Κατά τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφόσον η διοικητική αρχή έχει επιχειρήσει την έκδοση της πράξης, είναι έργο χρηστής διοίκησης να μην υπαναχωρήσει, αλλά να συνεχίσει τη διαδικασία. Πρέπει όμως αυτή τη φορά να κάνει καλή χρήση και να μην υπερβεί τα άκρα όρια της ευχέρειας αυτής.
21. Περαιτέρω η Διοίκηση οφείλει να επαναφέρει τα πράγματα όχι απλώς στην προτέρα κατάσταση, αλλά στο σημείο στο οποίο θα είχαν εξελιχθεί εάν δεν είχε μεσολαβήσει η ακυρωθείσα πράξη. Πρόκειται για τη λεγόμενη «πλήρη ή δυναμική αποκατάσταση» [Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Αι συνέπειαι της ακυρώσεως της διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως κατόπιν ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, 1980, σ. 231, 266]. Εάν πρόκειται για ακύρωση ευμενούς πράξης, η πλήρης αποκατάσταση εμπεριέχει αφενός την αναδρομική άρχη των ωφελημάτων που παρασχέθηκαν στον ενδιαφερόμενο και την αναδρομική υποβολή σε υποχρεώσεις που θα του επιβάλλονταν εάν δεν είχε εκδοθεί η πράξη, αφετέρου δε την αναδρομή απαλλαγή από υποχρεώσεις. Στην περίπτωση ακύρωσης δυσμενούς πράξης στην πλήρη αποκατάσταση περιλαμβάνεται η αναδρομική αποκατάσταση ωφελημάτων, πράγμα που σημαίνει ότι ο υπάλληλος πρέπει να τύχει αναδρομικώς όλων των ωφελημάτων που θα είχε λάβει εάν δεν είχε μεσολαβήσει η έκδοση της ακυρωθείσας πράξης [ΣτΕ 4504/1996, 1022/1993], όπως της πλασματικής ανασύστασης της σταδιοδρομίας του [ΣτΕ 2310/1994] και της αναδρομικής καταβολής των αποδοχών, επιδομάτων και άλλων χρηματικών ωφελημάτων που συνδέονται με τη θέση του [ΔΕφΑθ 2453/1993: «η Διοίκηση, συμμορφούμενη προς το περιεχόμενο ακυρωτικής απόφασης του ΣτΕ ή του Δεφ, έχει υποχρέωση... με θετικές ενέργειες να αποκαταστήσει τα πράγματα στη θέση που θα ήταν, αν δεν είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα διοικητική πράξη. Στην αποκατάσταση αυτή περιλαμβάνεται και η αναδρομική καταβολή των οφειλομένων στον υπάλληλο αποδοχών»˙ ΣτΕ 3630/2001:» Εάν το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ αρνηθεί να προσλάβει σε δημόσια θέση υποψήφιο, η άρνηση αυτή ακυρωθεί στη συνέχεια με απόφαση του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου, ακολούθως δε η διοίκηση σε συμμόρφωση με την ακυρωτική απόφαση, διορίσει τον υποψήφιο αναδρομικά στη θέση αυτή, ο τελευταίος δικαιούται να ζητήσει αποζημίωση για να αποκατασταθεί η ζημία που υπέστη από το ότι κατά το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία του αναδρομικού διορισμού του, μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία ανέλαβε πράγματι υπηρεσία δεν εισέπραξε το σύνολο των αποδοχών που θα εισέπραττε αν είχε αναλάβει πράγματι υπηρεσία από την ημερομηνία του αναδρομικού διορισμού. Εξάλλου η επιδίκαση της αποζημίωσης δεν κωλύεται από το ότι ο ενδιαφερόμενος κατά το πιο κάτω χρονικό διάστημα δεν παρέσχε, ούτε άλλωστε είχε τα δυνατότητα να παράσχει, πραγματική υπηρεσία στο δημόσιο ή το ΝΠΔΔ......»˙ ΔΠρωτΘεσσ 1349/2002, 3548/2002: «....ο αναδρομικός διορισμός υπαλλήλου που δικαιώθηκε από δικαστική απόφαση συνεπάγεται την πλήρη αποκατάσταση του η οποία συναρτάται με το ύψος των μη καταβληθεισών αναδρομικών αποδοχών περιλαμβανομένων και των διαφόρων επιδομάτων, η χορήγηση των οποίων προϋποθέτει ενεργό υπηρεσία...»].
- Η υποχρέωση έκδοσης πράξης στην περίπτωση ακύρωσης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας
22. Σε περίπτωση ακύρωσης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η Διοίκηση πρέπει να προβεί το ταχύτερο στην έκδοση της πράξης προσδίδοντάς της μάλιστα αναδρομική ισχύ. Η έκδοση πράξης μετά από ακύρωση παράλειψης είναι αναγκαία, δεδομένου ότι ο δικαστής δεν μπορεί να αναπληρώσει τη Διοίκηση ούτε να της απευθύνει διαταγές. Συνεπώς η ακύρωση της άρνησης δεν ισοδυναμεί με χορήγηση άδειας ούτε η ακύρωση παράλειψης προαγωγής ισοδυναμεί με προαγωγή. Εν προκειμένω, βεβαίως, εφόσον πρόκειται για πράξεις διακριτικής ευχέρειας, η συμμόρφωση έγκειται σε νέα κρίση και απόφαση, το περιεχόμενο της οποίας όμως θα καθοριστεί από την ίδια τη Διοίκηση.
23. Σημειώνεται εν προκειμένω ότι με την απόφαση ΣτΕ Ολ 4003/2014, το Δικαστήριο εφάρμοσε για πρώτη φορά τις διατάξεις του άρθρου 22 παρ. 3α του Ν. 4274/2014 [«3α. Το δικαστήριο, αν άγεται σε ακύρωση της διοικητικής πράξης που προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως λόγω πλημμέλειας που μπορεί να καλυφθεί εκ των υστέρων και εφόσον κρίνει, ενόψει της φύσης της πλημμέλειας, και της επίδρασής της στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, ότι η ακύρωση της πράξης δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας και για τη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, καθώς και σε περίπτωση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας του αιτούντος, μπορεί, κατ’ εκτίμηση και των εννόμων συμφερόντων των διαδίκων, να εκδώσει προδικαστική απόφαση, η οποία κοινοποιείται σε όλους τους διαδίκους, και να ζητήσει από την αρμόδια υπηρεσία είτε να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια ώστε να αρθεί η πλημμέλεια είτε να εκπληρώσει την οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια τάσσοντας προς τούτο αποκλειστική εύλογη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη από ένα μήνα ούτε μεγαλύτερη από τρεις μήνες]. Έκρινε, λοιπόν ότι η παράλειψη της Διοίκησης να προβεί στην επιβαλλόμενη από το άρθρο 41 παρ. 1 του ν. 1249/1982 έκδοση απόφασης αναπροσαρμογής των αντικειμενικών αξιών των ακινήτων της Χώρας θα ήταν ακυρωτέα, κατ’ αποδοχή προβαλλόμενου λόγου, και μάλιστα από το χρόνο συντέλεσης αυτής. Το Δικαστήριο, όμως, εκτιμώντας τις συνθήκες της υπόθεσης και σταθμίζοντας αφ’ ενός τα έννομα συμφέροντα των αιτούντων και αφ’ ετέρου το έντονο δημόσιο συμφέρον, συνιστάμενο στην αποφυγή αιφνίδιας διαταραχής των φορολογικών εσόδων του Κράτους, υπό τις παρούσες δημοσιονομικές συνθήκες, έκρινε ότι, κατ’ εφαρμογή της παραγράφου 3α του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989, πρέπει, αντί αναδρομικής ακυρώσεως, να αναβληθεί η έκδοση οριστικής απόφασης, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στη Διοίκηση να προβεί στην άνω οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια. Έκρινε δε ότι, προς τούτο, το τρίμηνο που προβλέπει η οικεία διάταξη δεν αποτελεί επαρκές χρονικό διάστημα, για το λόγο αυτό, πρέπει να χορηγηθεί στη Διοίκηση προθεσμία έξι μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης.
24. Σε περίπτωση ακύρωσης ενδιάμεσης πράξης σύνθετης διοικητικής ενέργειας, η Διοίκηση οφείλει να την επαναλάβει από το σημείο στο οποίο εμφιλοχώρησε η πλημμέλεια, δηλαδή από την ενδιάμεση πράξη που ακυρώθηκε [ΣτΕ 3433/2010: «μετά την έκδοση της προκήρυξης για την πλήρωση θέσης Κ.Α.Τ.Ε.Ε. ο Υπουργός υποχρεούται να ολοκληρώσει, και μάλιστα εντός ευλόγου χρόνου, τη σχετική διαδικασία μέσω της έκδοσης της σχετικής πράξης διορισμού. Η υποχρέωση δε αυτή δεν αναιρείται εκ του γεγονότος ότι η πράξη διορισμού ακυρώθηκε εκ των υστέρων, κατ` αποδοχή αιτήσεως ακυρώσεως. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση υποχρεούται να επαναλάβει τη σύνθετη διοικητική διαδικασία πλήρωσης της θέσης από του σημείου που διαπιστώθηκε η παρανομία, λαμβάνοντας παραλλήλως, υπόψιν και το δεδικασμένο που απέρρευσε από την ακυρωτική απόφαση (πρβλ. ΣτΕ 2256/1987, πρβλ. και ΣτΕ 1087/1989). Ειδικότερα δε, εάν ακυρωθεί η πράξη του Υπουργού περί διορισμού του προτασσόμενου στο σχετικό πίνακα υποψηφίου, λόγω ελλείψεως τυπικών προσόντων αυτού, η διαδικασία πρέπει να επαναληφθεί με την έκδοση νέας πράξης του υπηρεσιακού συμβουλίου και την κατάρτιση νέου πίνακα κατάταξης, στον οποίο δεν επιτρέπεται να περιληφθεί ο υποψήφιος του οποίου ο διορισμός ακυρώθηκε, η δε διαδικασία πρέπει να ολοκληρωθεί με την έκδοση νέας πράξης του Υπουργού».]
ΙΙ. Το κρίσιμο χρονικό καθεστώς της συμμόρφωσης
Γενικά
25. Η νομιμότητα διοικητικής πράξης κρίνεται κατά το νομικό και πραγματικό καθεστώς του χρόνου έκδοσής της. Επομένως, τυχόν μεταβολή των νομικών και πραγματικών δεδομένων δεν επηρεάζει ούτε τη νομιμότητα της πράξης ούτε την αναδρομική ακύρωσή της. Λόγω του αναδρομικού αποτελέσματος των ακυρωτικών αποφάσεων, η ακύρωση ανατρέχει στον χρόνο εκδόσεως της αρχικής πράξης [ΣτΕ 2130/2002 , 3454/2002 , 2558/2009 7μ., 783/2012: «...η κατ’ άρθρον 11 παρ. 2 του ν. 1649/1986 Επιτροπή, σε περίπτωση ακυρώσεως προηγούμενης αποφάσεώς της περί προκρίσεως ορισμένου υποψηφίου, ως μη νομίμως αιτιολογημένης, προκειμένου να προβεί, με νέα νόμιμη και αιτιολογημένη κρίση της, στην κατάταξη των υποψηφίων κατά σειρά αξιολογήσεώς τους, επί τη βάσει των προβλεπομένων από το νόμο κριτηρίων, οφείλει να λάβει υπόψη και να εκτιμήσει μόνο εκείνα τα στοιχεία και δικαιολογητικά, τα οποία είχαν υποβληθεί από τους υποψηφίους νομίμως κατά την αρχική τους κρίση. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν δύναται, στην τελευταία αυτή περίπτωση, να λάβει νομίμως υπόψη και να στηρίξει την κρίση της σε στοιχεία και δικαιολογητικά, τα οποία οι υποψήφιοι υποβάλλουν κατά το χρόνο διενέργειας της νεότερης αυτής κρίσεως, έστω και αν αυτά τα ‘νεότερα στοιχεία’ ανάγονται σε χρόνο πριν από την υποβολή από τους υποψηφίους της σχετικής αιτήσεώς τους και, κατά συνέπεια, πριν από την αρχική κρίση τους από την Επιτροπή (ΣτΕ 4932/1995 7μ., 2130, 2987/2002.»].
26. Εάν δεν υφίσταται μεταβολή νομικών δεδομένων έναντι του χρονικού σημείου έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης, η Διοίκηση κατά τη θετική συμμόρφωσή της προς την ακυρωτική απόφαση επαναφέρει τα πράγματα στο νομικό και πραγματικό καθεστώς του χρόνου έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης. Ωστόσο, και επί μεταβολής του νομικού καθεστώτος, λόγω του αναδρομικού χαρακτήρα των ακυρωτικών αποφάσεων, η ακύρωση της διοικητικής πράξης επαναφέρει την υπόθεση στον χρόνο έκδοσης της πράξης που ακυρώθηκε, η δε τυχόν εκδιδόμενη από τη Διοίκηση νέα πράξη ανατρέχει αναγκαίως στον χρόνο εκείνο διεπόμενη κατ’αρχήν από το τότε ισχύον νομικό και πραγματικό καθεστώς και όχι από το ισχύον κατά τον χρόνο κατά τον οποίο λαμβάνουν χώρα οι ενέργειες συμμόρφωσης προς την ακυρωτική απόφαση [ΣτΕ 228, 2309/2009]. Σημειώνεται εν προκειμένω ότι ο καθηγητής Δαγτόγλου άσκησε έντονη κριτική στην εφαρμογή επί της νέας πράξης που εκδίδει η Διοίκηση προς συμμόρφωση στην ακυρωτική απόφαση του νομικού καθεστώτος που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης. Επισήμανε ότι υπάρχει ουσιώδης διαφορά μεταξύ ακύρωσης μιας πράξης που παραβιάζει το δίκαιο του χρόνου έκδοσής της και της υποχρέωσης της Διοίκησης να εκδώσει διοικητική πράξη που είναι ασυμβίβαστη με το δίκαιο του χρόνου έκδοσής της. Στην πρώτη περίπτωση επικυρώνεται, στη δεύτερη παραβιάζεται η αρχή της νομιμότητας. Κατά τον Δαγτόγλου, η κρατούσα άποψη σύμφωνα με την οποία ο χρόνος έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης είναι κρίσιμος και κατά τη θετική συμμόρφωση της Διοίκησης στις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι προβληματική, διότι «η αντίληψη αυτή αντιτίθεται στη θεμελιώδη για κάθε δημοκρατικό κράτος δικαίου αρχή της νομιμότητας και απαιτεί από τη Διοίκηση να εφαρμόσει νόμο καταργημένο και, επομένως, να αγνοήσει τη θέλησή του».
27. Σε περίπτωση όμως που το νεώτερο νομοθέτημα είναι αναδρομικής ισχύος ή από την ερμηνεία του προκύπτει ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται πλέον για λόγους δημοσίου συμφέροντος την ύπαρξη καθεστώτος δύο ταχυτήτων και την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων, η συμμόρφωση θα στηριχθεί στις νέες διατάξεις. Χαρακτηριστική συναφώς η διατύπωση της ΣτΕ Ολ 161/2010. Σύμφωνα με την απόφαση αυτή δεν αντίκειται στο άρθρο 95 του Συντάγματος νέα γενική νομοθετική ή κανονιστική ρύθμιση εννόμων σχέσεων,ακόμη και όταν αυτή έχει ως συνέπεια τη μη συμμόρφωση της Διοίκησης προς ήδη εκδοθείσες ακυρωτικές αποφάσεις του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, η νομοθετική εξουσία δεν κωλύεται να προβαίνει με γενικές διατάξεις σε νέες ρυθμίσεις που μεταβάλλουν το ισχύον νομοθετικό καθεστώς, βάσει του οποίου εκδόθηκαν αλλά ακυρώθηκαν ως παράνομες οι διοικητικές πράξεις. Το νέο νομοθετικό καθεστώς επιτρεπτώς καταλαμβάνει και τις μετ’ακύρωση εκκρεμείς ενώπιον της Διοίκησης υποθέσεις, με συνέπεια η Διοίκηση να μην υποχρεούται, ενόψει της νέας ρύθμισης, να εκδώσει νέα πράξη, διεπόμενη από τον νομικό και πραγματικό καθεστώς του χρόνου έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης υπό την προϋπόθεση ότι: α) το νεώτερο νομοθέτημα έχει αναδρομική ισχύ και β) προκύπτει από αυτό ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται εφεξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων. Κατά τον καθηγητή Δαγτόγλου, πάντως, η πράξη θετικής συμμόρφωσης πρέπει να είναι σύμφωνη με το νεώτερο νομοθετικό καθεστώς σε κάθε περίπτωση και όχι μόνο στις περιπτώσεις που το νεώτερο νομοθέτημα έχει αναδρομική ισχύ ή προκύπτει από αυτό ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται εφεξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου
Σημείωση: Μόνο ένα μέλος αυτού του ιστολογίου μπορεί να αναρτήσει σχόλιο.